Conformación
del Sistema de Salud:
A comienzos del Siglo XX, la
población sufre graves problemas de salud: la
tuberculosis, el paludismo, la
fiebre amarilla, el mal de chagas, la mortalidad infantil, la
mortalidad general, la anemia, la
desnutrición y los faltantes de alimentación llegan a cifras
alarmantes y se convierten en una
verdadera aberración social.
Hasta 1945, coexisten distintos
tipos de servicios y prestadores, que actúan de forma
superpuesta y poco organizada
(mutuales, beneficencia, privados); el Estado no organiza al
sistema, sino que se encarga de
velar por la higiene pública, la sanidad de frontera y del medio
para el control de epidemias. Si
bien, en esta etapa, la salud es considerada como
responsabilidad individual o de
la caridad, es imprescindible reconocer que no se partió de
cero, ya que “(…) los
socialistas, a los que se sumaron los comunistas y otros movimientos de
izquierda, demandaron durante
décadas una salud pública que se dedicara a mejorar los
niveles de mortalidad y
enfermedad del país, a través de acciones donde el deseo de beneficio
económico para los individuos y
las organizaciones no fuera un factor determinante”
(Escudero, 2006:1)
En la década del ’40, con el acceso del
peronismo al gobierno, finaliza la etapa
embrionaria de gestación del
sistema de políticas sociales, y el Estado asume una unificada
dimensión social. El Estado de
Bienestar resultante es un híbrido institucional (Lo Vuolo,
1998), ya que si bien el modelo
corporativo meritocrático es dominante, se incorporan 4
elementos universalistas
(fundamentalmente en salud y educación): el discurso es
universalista y solidario, pero
la realidad es fragmentada y particularista.
A principios de 1945 se empieza a
vivir un incipiente progreso que no alcanza para
paliar el hambre, la desnutrición
y el atraso social en que viven millones de argentinos. La
situación nacional puede ser
descripta por la mala redistribución presupuestaria que se
visualizaba en el sector salud en
el déficit de camas y de hospitales, defectuosa distribución,
falta de personal técnico, bajas
remuneraciones, desabastecimiento en rubros fundamentales,
ausencia de sistemas
administrativos, inexistencia de seguros sociales y de regímenes
previsionales.
Durante el período de 1945 y
1955, el modelo es de “Planificación estatal
centralizada” (Katz, Arce y
Muñoz, 1993): se impone la idea del Estado como “planificador
hegemónico” de todos los
servicios de salud y prestador. Los establecimientos públicos que
anteriormente estaban bajo
responsabilidad de las sociedades benéficas se nacionalizan.
En esta época la política de
salud experimenta una gran transformación. Con la
creación de la Secretaría de
salud y del código sanitario nacional (1947) se establecen las
bases del sistema público de
prestaciones de salud. Se lleva a cabo un plan de inversiones
para la creación de hospitales y
centros de salud (ambulatorios).
Al mismo tiempo que se configura
la red pública de atención sanitaria, mediante un
impuesto sobre el salario se
financia la instauración de las obras sociales sindicales (OOSS).
Si bien se mantiene el carácter
plural del sistema (se expande el rol financiador de los
servicios del sistema de obras
sociales (OOSS) - hacia sanatorios privados, o establecimientos
propios; se implementan programas
verticales), lo novedoso es la preeminencia del Estado. El
problema sanitario se incorpora
al ámbito de la política pública en “un proceso caracterizado
por la presencia de tensiones
entre particularismo y universalismo” (Lo Vuolo y Barbeito,
1998:118).
Fue la primera vez que se
programa, tomando en cuenta la articulación entre salud y la
estructura sociopolítica, y se
trabaja desde la “Medicina Moderna”.
“La medicina moderna tiende cada
vez más a ocuparse de la salud y de los sanos (…)
no hacia los factores directos e
la enfermedad, los gérmenes microbianos, sino hacia los
factores indirectos de la miseria
y la ignorancia, en el entendimiento de que los componentes
sociales: la mala vivienda, la
mala alimentación y los salarios bajos, tienen tanta o más
trascendencia en el Estado
sanitario de un pueblo, que la constelación más virulenta de
agentes biológicos” (Carrillo,
1951:27) Los microbios ya no serán más la única causa de la
enfermedad, sino que deberán
pensarse en relación a la pauperización social y el rol del 5
Estado. “La salud es una
condición ineludible del bienestar. No es pues, un fin, sino un medio
y, en el mejor sentido, un medio
social” (Carrillo, 1951:58).
Esto no responde sólo a la
coyuntura local, sino que hay un contexto internacional de
mayor participación del Estado en
la planificación de los servicios sanitarios: en el mundo se
empieza a hablar de derecho a la
salud y universalización de la cobertura. En esta etapa se
crea la Organización Mundial de
la Salud (OMS)4
.
En mayo de 1948 la OEA proclama
la
Declaración Americana De Los
Derechos y Deberes del Hombre, y en diciembre del mismo
año las Naciones Unidas sancionan
la Declaración Universal de Derechos Humanos. Ambos
tratados internacionales incluyen
en su texto artículos que establecen el derecho a la salud y a
la atención médica.
El plan Carrillo: configuración
del sanitarismo argentino
Como ya hemos señalado, en el
plano de la salud, el Estado peronista interviene desde
la acción pública y sanitaria,
junto con una política de seguridad social, salario y vivienda. Se
debe generar un progreso de la
ciencia médica, descartando la medicina individualista en
beneficio de la medicina social,
iniciándose una etapa de revolución tecnológica en los
hospitales.
Hasta ese momento el Estado no
intervenía en problemas de previsión social, ni de
leyes laborales ni se ocupaba de
asegurar prestaciones médicas; sólo se encargaba del
mantenimiento de hospitales,
tanto la organización y la administración hospitalaria no existían
como disciplinas. Debía generarse
una revolución sanitaria con urgencia.
De allí los tres principios que
postulara por Perón, apenas fue el nombramiento del Dr.
Carrillo (Alzugaray, 2008):
- Todos los hombres tienen igual
derecho a la vida y a la sanidad;
- No puede haber política
sanitaria sin política social5
- De nada sirven las conquistas
de la técnica médica, si esta no puede llegar al pueblo
por medio de dispositivos
adecuados.
4 “En junio de 1948, delegados
procedentes de 53 de los 55 Estados Miembros originales de la OMS celebraron
la primera Asamblea Mundial de la
Salud. Decidieron que las principales prioridades de la OMS serían el paludismo, la salud
materno-infantil, la tuberculosis, las enfermedades de transmisión sexual, la
nutrición y el
saneamiento ambiental, en muchas
de las cuales seguimos trabajando hoy en día. Desde entonces, la labor de la OMS se ha ampliado para abarcar
también problemas sanitarios que ni siquiera se conocían en 1948, incluidas enfermedades relativamente nuevas
como el VIH/SIDA” (OMS, 2006; 4)
5 Cabe mencionar que en la
Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el bienestar y la salud
aparecen asociados a la vivienda,
la alimentación, la atención médica.
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La revolución sanitaria es parte
central del proceso de la nacionalización del país,
sostenida en el esfuerzo de
formación de los recursos humanos; lo que se vivía desde la
Secretaría de Salud Pública era
un compromiso de formación con la salud pública como
compromiso esencial de vida. Para
ello, desde la secretaría, se imponen los siguientes
objetivos para la Integración
Nacional (Alzugaray, 2008):
1) Preservación, conservación y
restitución de la salud de la población
2) Problemas de la higiene.
3) Profilaxis y tratamiento de
las enfermedades
4) Defensa sanitaria de las
fronteras y puertos terrestres, marítimos, fluviales, lacustres y
aéreos, y la cooperación
sanitaria internacional.
5) Medicina Preventiva
6) Fiscalización sanitaria y
bromatológica de los alimentos
7) Protección médica integral de
la madre y el hijo
8) Higiene y medicina infantil
9) Higiene y medicina del trabajo
10) Prestación médica de los
seguros de accidentes, maternidad, enfermedad y vejez que
correspondan a su jurisdicción
11) Readaptación y reeducación de
enfermos e inválidos
12) Higiene de la vivienda urbana
13) Higiene y medicina del
deporte
14) Aspectos higiénico-sanitarios
del suministro de agua potable y distribución de las
redes cloacales
15) Reglamentación y fiscalización
del ejercicio de las actividades vinculadas a la salud
pública y de las profesiones
médicas, sus ramas auxiliares y farmacias.
16) Fiscalización de lo atinente
a productos medicinales, biológicos, alcaloides,
estupefacientes, dietéticos,
insecticidas y de tocador; drogas, aguas minerales, yerbas
medicinales, y material e
instrumental de aplicación médica.
17) Creación y dirección de los
establecimientos para fines de salud pública y
fiscalización de los privados.
18) Intervención y fiscalización
en la distribución de subsidios a las entidades públicas o
privadas que desarrollen
actividades de higiene, medicina preventiva o asistencial.
19) Inspección y fiscalización
técnica del funcionamiento de los institutos, sanitarios y
demás entidades de carácter sanitario.
20) Demología Sanitaria de la
Nación
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21) Educación higiénico-sanitaria
de la población
22) Fiscalización de la
aplicación de los conocimientos de las ciencias médicas.
Los Objetivos del Plan de Salud
son integrales, es decir comprenden la medicina
preventiva, sanitaria y social,
contraposición a los programas parciales que se produjeron -
antes y después de la política
del Dr. Carrillo-, que se limitan solamente a una tarea
asistencial.
Este plan de salud se basa en la
medicina social, compuesta por la relación
tetranómica del
enfermo-médico-estado-comunidad, diferenciándose del binomio de la
relación enfermo-médico de la
medicina asistencial y del trinomio de la relación entre
enfermo-médico-estado de la
medicina sanitaria. Solamente desde la medicina social se
puede pelear en defensa de los
intereses económicos, sociales y de la dignidad de sus pueblos.
Algunos de los puntos centrales que se
trabajaron fueron (Alzugaray, 2008):
a) La asistencia medico-social
nacional.
b) La centralización normativa y
descentralización ejecutiva en la regionalización
sanitaria del país: se busca
acordar con las provincias y municipalidades un solo y
uniforme tipo de organización
hospitalaria y un mínimo de la cantidad y calidad de las
prestaciones.
c) La lucha burocracia y
tecnocracia: administradores e inspectores sanitarios. Relación
que presenta grandes tensiones y
debates con la Fundación Eva Perón. Contradicción
con el aumento de la burocracia y
tecnocracia sindical.
d) La teoría del Hospital:
Compendio filosófico y social para trabajar la conformación
arquitectónica, técnica y
administrativa del hospital moderno. Se dividirá en 4
Sectores: Sector médico
profesional / Sector administrativo / Sector técnico / Sector
personal de maestranza y obreros.
e) La Ciudad Hospital: La
conformación de la trilogía centros de salud / unidad
sanitaria / centros sanitarios
f) Docencia en el Hospital
g) Hogares de Ancianos y Hogares
Escuela para Niños
h) Hospital de Crónicos y Colonias
i) Programa de administración y
organización sanitaria
j) Programa de técnica de la
organización y administración de hospitales
k) Programa de estadística
l) Sistema de campañas de
vacunación
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m) La creación de la fábrica
estatal nacional de medicamentos, central para
Latinoamérica: EMESTA
-Especialidades Medicinales del Estado-, con el único
objetivo de “… impedir ciertos
abusos de los precios y algunas irregularidades en
que siempre incurren, quienes
tienen poder económico… ” (Carrillo, 1951:25). Con
el objetivo de defender la
soberanía, enfrentarse al poder de las multinacionales que
abogan por la libre empresa, en
búsqueda del avance del poder del Estado.
Como consecuencia, se llevó a
cabo:
- Trasformación sanitaria y de
formación: Médicos y Personal administrativos.
- Creación de 230
establecimientos sanitarios de internación
- 50 institutos de salud
especializados.
- 3000 dispensarios, centros de
salud (salas de atención primaria de la salud)
- Dos fábricas de alta tecnología
sanitaria.
- La revolución sanitaria de la
capacidad instalada:
Al 31 de diciembre de 1953 Total
de Establecimientos: 4.229
Total de Camas: 130.180.
En 1946 sólo había 66.300 camas
hospitalarias.
Según Escudero “Carrillo dio a
Argentina, Políticas de Estado de Salud que en su
tiempo fueron un modelo, y que
hoy haríamos bien en adoptar (…). Carrillo creó un sistema
sanitario nacional, donde la
planificación, la universalidad de los esfuerzos y del acceso, las
economías de escala, la
capacitación, la integración vertical y la persistencia eran elementos
centrales; diferenciándose así de
las concepciones de las políticas sociales como
beneficencias” (Escudero,
2006:6), puesto que “La salud no constituye un fin en si mismo,
